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科研人员增收“政策好、落地难” 的局面亟需改变

社会发展研究所谭永生2018-09-17

 内容提要:近年来,我国出台的促进科研人员增收政策呈现出层次高、数量多、措施全方位等特点,同时也存在太笼统、无细则、难落实等问题。更好地发挥促进科研人员增收的政策效应,需要抓紧制定实施细则,通过分类施策并加强部门间沟通协调,促进科研人员增收政策落地生根。
为深入了解科研人员增收情况,2018年7月中旬,中宏院“建立体现效率、促进公平的收入分配体系”课题组参加了全国科研人员增收试点工作会。课题组采用现场会、座谈、走访等方式,对科研人员增收情况进行了调研。调研发现科研人员增收存在“政策好、落地难”,这种状况亟需改变。
一、科研人员增收政策的现状特点:文件层次高、数量多、措施全方位
自2016年以来,为激励引导科研人员潜心研究工作,激发科技创新热情,国家密集出台了一系列促进科研人员增收的政策文件,地方也配套出台了激励措施和实施办法。
(一)增收政策文件层次高
2016年10月,国务院印发《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》,提出“通过工资性收入、项目激励、成果转化奖励等多重激励引导科研人员潜心研究工作,激发科技创新热情。”2016年11月,中办国办印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》,提出“要使科研人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系。”2017年9月,国家发改委等9部委印发《关于开展城乡居民增收综合配套政策试点以及专项激励计划和收入监测试点的通知》,在河北省、贵州省、山东青岛、四川绵阳等地开展科研人员增收试点。2018年7月,国办印发《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》,提出“赋予科研单位科研项目经费使用管理自主权”。针对一个群体,密集出台这么多高层次文件的情况以往并不多见。
(二)增收政策文件数量多
党的十八大以来,国家出台的涉及科研人员收入分配的文件粗略统计有近二十个。全国省、自治区、直辖市及计划单列市都结合本地重点群体特点和收入状况,制定出台了工作实施方案或工作安排,部分城市还制定了促进科研人员增收的专项方案。河北省制定了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的实施意见》,北京市发布《关于支持和鼓励高校、科研机构等事业单位专业技术人员创新创业的实施意见》,山西省出台《山西省促进科技成果转化若干规定》《山西省科研项目经费和科技活动经费管理办法(试行)》《关于完善知识技术密集、高层次人才集中等事业单位收入分配激励机制的实施意见》,四川省绵阳市印发了《绵阳市国家科研人员激励计划试点工作方案》等政策,支持科研人员增收。
(三)增收政策措施全方位
国家层面的促进科研人员增收政策,内容涵盖完善工资水平决定机制、改进科研项目及其资金管理、健全绩效评价和奖励机制等方方面面。以国家政策为导向,地方更是全方位对科研人员增收进行谋划。河北省修订了科研单位奖励管理办法,规定科研机构、高校奖励和报酬支出不受当年本单位工资总额限制,不纳入本单位工资总额基数。部分科研所制定了科技成果转化实施细则,规定成果转化的净收入中提取不低于50%用于奖励,主要贡献者获得奖励比例不得低于奖励总额的50%。贵州省《促进科技成果转化条例》提出从科技成果转化收益中提取不低于70%的比例用于对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的科技人员的奖励。重庆市渝北区出台《劳有所得专项方案(2018-2020)》,对促进技能人才和科研人员增收进行全方位部署。四川省部分大学制定出台《科技成果转化实施办法》《科技成果转化与社会服务管理办法》《科研工作量奖励与考核办法》,一些企业集团出台《公司级技术创新成果与人物评审及激励管理办法》、《产品集成开发及增量绩效管理改革》等政策措施,致力于多方面激发科研人员的工作积极性。
二、科研人员增收政策存在的主要问题:太笼统、无细则、难落实
虽然国家出台的促进科研人员增收文件内容全面、含金量很高,但也存在政策原则性太强,缺乏具体的实施细则等问题,导致愿望很好的政策在实际操作中难以落实。
(一)国家政策原则性太强,地方多以文件落实文件
调研中,地方普遍反映,促进科研人员增收政策条款写进文件容易,但在操作层面上落地却很难。一些政策文件太过于原则化,导致地方对政策的理解和把握不一,不知道该如何执行中央出台的这些政策,甚至将政策束之高阁。如,国家文件中多次提到“全面取消劳务费比例限制,调整劳务费开支范围;改进项目结转结余资金管理办法;下放科研项目部分经费预算调整审批权等”,但就是没有出台实施细则,导致实际操作无从着手。有单位反映,上一个政策还不知道怎么操作,下一个政策又来了,“只听楼梯响,不见人下来”。一些地方疲于开会传达学习文件精神,根本没有时间去研究如何落实,科研单位更不知道具体该怎么做。有基层政府部门同志反映,一些地方因为工作忙不过来,仅将上级下达的文件改一下称呼,就原封不动地向下传达,搞得下面更不知道如何执行。
(二)部门间协调沟通不够,文件难以有效执行
国家出台的政策文件,涉及到不同部门的利益,有些部门会大力支持,有些部门则会消极对待甚至拖延或阻挠政策的落实。国家发改委等7部委印发的《关于支持中央单位深入参与所在区域全面创新改革试验的通知》,因有些部委没有参与,地方这些部门就不认同,导致该政策在一些地方无法落地实施。同样,不同隶属关系的单位也不知道到底该执行哪个层面的政策。有些地方就反映,在地方的中央、省属科研院所、企事业单位不知道到底是该执行中央、地方、行业哪个层面的政策。国务院出台促进科研人员增收政策的意图是好的,但由于科研项目管理涉及多个部门,部门之间有利益博弈,政策实施主体之间也相互掣肘,不可避免出现“九龙治水”。如,财税部门强调要加强科研项目经费管理,防范出现经费“跑冒滴漏”;科技、教育等作为科研主管部门则担心监管不到位出现问题时难逃干系,同样主张要加强管理;纪检、监察、审计等监管部门严查严惩违规违纪的案例,更让科研人员时刻“心惊胆战”。有科研单位反映,国家只出台新文件,对一些旧文件又没有说废止,导致科研单位和科研人员也不知道到底该执行哪个文件,面对问题时也不知道该找哪个部门。一名科研单位负责人甚至讲到,众多部门都基于“明哲保身”,会在政策文本里找细节以“刁难”,让你拿出执行依据和实施细则,搞得高校和科研院所知难而退。
(三)科研人员的“关注点”并没解决,文件执行效果大打折扣
1、劳务费开支的“焦点”问题没有真正解决。尽管按照国家文件精神,劳务费不设比例限制,但大多数科研单位反映在项目实际申报过程中,劳务费仍存在“隐性”的比例限制。原因在于,劳务费支出不需要发票,财务人员很难判断这些支出是不是真实的,财务部门往往出于减少审计麻烦的考虑,人为限制劳务费的比例。从劳务费开支范围看,目前政策中仅规定科研经费的间接费用可以设置科研人员的激励费,而劳务费属于直接费用,不能发放给在职的科研人员。项目承担单位人员都是科研骨干,却不能列支劳务费;外聘的没有工资性收入的在校学生和临时聘用人员只是起辅助作用,但却能支取劳务费。于是科研人员只好想法“套取”自认为“应得”的经费,这明显不利于调动广大科研人员的积极性。
2、横向科研项目管理的“堵点”问题依然存在。目前,大部分科研院所基本依靠财政安排的人员经费来解决职工的基本工资和绩效工资,导致现行的财政保障人员经费缺口极大。某省科学院反映,2017年其人均绩效工资为4.8万元,与省内各类事业单位差距较大。该院2016年至2017年引进博士16人,已流失10人。纵向科研经费的绩效支出比例偏低,且不能灵活调剂使用,无法发挥科研经费的激励效能。横向科研项目是体现科研价值,促进科研人员增收的重要渠道。尽管在我国近年出台的创新政策中,从未要求将横向经费按纵向经费进行管理,但由于没有明确的横向课题经费使用细则,审计部门对经费使用查得又比较严,一些地方为减少麻烦、规避风险,也将横向经费参照纵向经费管理。一些科研人员反映,受浙大褚健等“心悸不安”事件的影响,他们现在接横向课题时慎之又慎,“与其犯错误,不如尽量不做”。这不仅伤害了科技人员的成果转化积极性,也阻碍了科技成果产业化的进程。
3、预算和报销仍是科研人员的“痛点”。现行的预算管理办法要求经费必须严格按照预算使用,“有钱没法花、不花还不行”等现象依然存在。由于科研项目实施与经费拨款到位存在时间差,课题经费到账不及时的情况屡见不鲜。有些项目年初就立了,但由于拨款单位“私利”原因经费迟迟不到账,快到年底了经费才突然到账。由于“年度剩余资金可结转下一年度继续使用”的政策并没有完全落实到位,大部分单位为防止经费“被收回,且影响下次经费申请”,为了把“迟到”的科研经费在年底前花完,许多时候是“为花钱而花钱”,甚至一些原本可以不花的钱也要想名目花掉,出现突击花钱,造成资金使用不合理和浪费。此外,科研经费使用层层审批,财务报销都要填一堆单子,不少科技工作者不得不耗费大量时间、精力去填财务报表,成为半个“专业财会人员”,“科研人员不围着科研转而围着财务转”挤占了科研人员大量的宝贵时间。
三、对策建议:出台细则、分类施策、部门协调
更好地发挥促进科研人员增收的政策效应,需要加快制定实施细则,通过分类施策并加强部门间沟通协调,真正实现“松绑”+“激励”。
(一)抓紧出台实施细则,确保政策能落地可操作
1、加强管理者和科研者的沟通,探索实施负面清单管理。科技、财政、审计等部门应按照“尊重人才、尊重规律、调动积极性”的原则,抓紧出台实施细则,列出负面清单,划好科研经费的“底线”和“红线”,切实解除科研人员的后顾之忧。在制定实施细则时要加强管理者和科研者的沟通,充分听取和吸收各方面的意见和诉求,吸收各利益攸关者的意见和建议,推演政策执行可能遇到的各种阻力,认真评估这些阻力对政策实施的影响,通过密切沟通,共同推动科研人员增收政策落地生效。
2、优化项目预算编制,下放部分预算调剂权限。尊重科研规律,尝试把现行的科目经费精准预算改为“概算”,主管部门可根据以往经费实际发生和使用情况,运用大数据,计算出不同类型的科研活动中各科目所需经费的大致比例,引导科研人员合理预算。在项目总预算不变的情况下,将直接费用中部分预算调剂权下放给项目承担单位。推广项目资金预拨制度,保证科研人员能及时使用项目资金。
3、完善间接费用管理,扩大科研机构自主决定绩效考核和绩效分配自主权。鼓励项目承担单位结合一线科研人员实际贡献公开公正安排绩效支出,赋予财政科研项目承担单位对间接经费的统筹使用权。出台区别于纵向经费的更加灵活的横向经费使用管理办法和细则,按照事权与支出责任相适应的原则,允许课题负责人在遵守法律和委托方合同的前提下,根据实际情况合理安排劳务、差旅等费用支出。加大对项目承担单位间接成本补偿和科研人员绩效激励力度,使科研人员有更大的经费支配权、更大的资源调动权,减少科研人员违规使用科研经费风险。
(二)分类施策,实行体现各自特点的科研管理办法
1、引导科研机构实行体现自身特点的分配办法。对从事基础性研究、战略高技术研究和重要公益领域的事业单位高层次人才,通过优化工资结构,稳步提高基本工资收入和工资性收入的比重,推广建立协议薪酬制度。对从事应用研究和技术开发的人员,主要通过市场机制和科技成果转化业绩实现激励和奖励。对从事哲学社会科学研究的人员,以理论创新、决策咨询支撑和社会影响作为评价基本依据,形成合理的智力劳动补偿激励机制。
2、对不同功能和资金来源的科研项目实行分类管理。对财政性资金,通过改进中央财政科研项目资金管理办法,进一步简政放权、放管结合、优化服务,加强事中事后监管,严肃查处违法违纪。对目标明确的应用型科研项目,人员经费使用按照合同约定进行管理。对符合条件的智库项目,探索采用政府购买服务制度,项目资金由项目承担单位按照服务合同约定管理使用。
3、完善适应不同区域和不同岗位特点的收入分配制度。提高偏远困难地区科研人员收入水平,适时提高艰苦边远地区和特殊岗位的津贴标准。建立职业早期薪酬快速增长机制,缩短青年科技人员的晋级晋升时间,通过大幅提高工资水平使青年科研人员能够过上体面的、有尊严的生活,营造能潜心研究和专心完成国家任务的环境。
(三)部门协调,强化政策实施的配套保障
1、明确部门管理职责,强化部门协调配合。加强科技、教育、财政、纪检监察、审计、巡视等部门之间的联动,推动形成各部门各尽其责、各司其职、密切配合、协同发力的合作机制,共同制定和实施好科研人员增收政策。相关部门应及时学习、全面掌握和准确运用新政策新精神,提高执行政策的积极性、主动性和创造性。同时,根据科研管理实践,不断动态调整完善科研管理制度,让制度更加“清晰化”。
2、加强政策评估,建立政策退出机制。完整的科研政策实施流程包括从制定、执行、监督、评估到完善、退出全过程。在政策执行过程中,要引入独立的专业评估机构对政策实施效果进行全方位评估,对政策实际效果或存在问题做出客观、公正的判断,对因适用条件,环境变化不再适用的政策,及时启动退出机制。
3、创新服务方式,营造诚实守信的科研氛围。充分利用信息化手段,建立健全科研信息平台,提高科研管理效率和便利化程度。创新科研财务审计方式,推进检查结果共享,避免重复检查、多头检查、过度检查,加强事中事后监管,严肃查处违法违纪问题。建立科研机构及科研人员科研信用体系,完善科研单位及个人信用信息数据库,强化对科研人员的信用监管。褒扬诚信,惩戒失信,将科研过程中存在的科研不端、违规、违纪、违法,造成严重后果和恶劣影响的行为纳入科研诚信“黑名单”,提升全社会科研诚信意识。
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